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【開門修法集思廣益】車同軌書同文推進政府采購統一大市場建設

發布時間：2022-07-27 15:17來源：訪問次數：

——從政府采購統一大市場角度簡析《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》

■ 韓露

近期，財政部就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）再次向社會公開征求意見。新版《征求意見稿》較上一版《征求意見稿》以及《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）改動較大，特別是在發揮政府采購政策功能、加強采購需求管理、健全政府采購方式、強化采購人主體責任等方面有明顯變化。其中，在第一章第四條中首次提出了“國家推進政府采購統一大市場建設”的概念。下文，筆者將從推進政府采購統一大市場建設角度，梳理《征求意見稿》中相關政策要求和實施程序，淺析立法如何拆解構建統一大市場限制因素、如何分配各政府采購參加人權責等，并思考由此可能帶來的影響。

車同軌，集中采購目錄和政府采購限額標準由國務院統一制定。

現行《政府采購法》中關于集中采購目錄和政府采購限額標準按中央預算和地方預算區分，“屬于中央預算的政府采購項目，由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。”實踐中，因跨地區政策不同，因中央單位采購人和本地采購人所屬預算體系不同而出現了同城不同政策的現象，造成了政府采購的市場割裂。要想建立政府采購統一大市場，首先就要統一賽道、統一起跑線。新版《征求意見稿》明確了“政府采購政策應當由國務院政府采購監督管理部門會同國務院有關部門根據國家經濟和社會發展要求統一制定，維護全國統一大市場和公平競爭”，集中采購目錄和政府采購限額標準由國務院統一制定。

書同文，統一采購需求標準、推動批量集中采購。

對于技術標準明確、統一的貨物，其技術要求的內容主要受采購預算、應用場景等影響，與地域無關。比如，同樣是行政辦公用臺式計算機，在北京和在海南使用并無區別。當前各地政府采購項目中，同一品目的技術需求在不同的項目中有多有少，有粗有細，造成供應商在參與投標時要分別去理解采購文件的需求內容，同一款產品在不同的采購文件下很可能會得到不同的評價。新版《征求意見稿》單獨設一章強調“政府采購需求管理”，其中，第三十一條提出“采購需求應當合規、完整、明確、可評判、可驗證，符合采購項目特點和實際需要”，有了統一的既定目標，辦公設備、辦公家具等技術標準明確、統一的貨物類品目的技術要求會趨向一致，加上采購文件標準文本，最終會形成一套適用于全國政府采購統一大市場的采購文件。需求統一的品目屬于典型的“適合實行批量集中采購的集中采購項目”，通過批量集中采購可以整合全國政府采購統一大市場的采購需求，發揮規模效益，進一步節省財政資金。需要注意的是，當前各地行政辦公資產配置標準各不相同，同一品目產品在各地的預算上限和數量上限的不同變相限制了采購人跨區域跨行政級次采購。筆者建議，下一步可考慮制定全國統一的行政辦公資產配置標準。

權責對等，采購人選擇權與主體責任并存。

新版《征求意見稿》一方面，擴大了采購人在選擇采購方式、程序和組建評審委員會等方面的自主權；另一方面，也增加了采購人在內控管理、需求管理、政策功能、履約驗收、資金支付等方面的主體責任。采購人參與采購全過程，在多個程序節點享有自主權，同時也為自主權負責，這對采購人的專業能力提出了更高的要求?！墩髑笠庖姼濉返诰攀邨l規定了“采購人、集中采購機構對其工作人員應當加強教育和培訓；對采購人員的專業水平、工作實績和職業道德狀況定期進行考核”。筆者認為，在政府采購監督檢查、審計部門和社會監督的多重壓力下，采購人會進一步規范采購需求和采購程序，有利于打造規則透明、公平公正的競爭環境，從而吸引來自全國各地的供應商積極參與政府采購。

維護公平競爭環境，“基本條件+負面清單”模式進一步降低供應商參與政府采購成本。

《征求意見稿》專門提出“任何單位和個人不得采用任何方式，非法限制和阻撓供應商自由進入政府采購市場”，同時，“建立全國統一規范的政府采購活動當事人及相關人員信用記錄和信用評價制度，依法實施失信懲戒和守信激勵”，為供應商享有公平競爭的權利保駕護航。供應商參與各地的政府采購活動不需要再擔心政策的變化和歧視性資格條件的要求，同類項目的采購需求和評價標準也會趨于一致?！墩髑笠庖姼濉返谑艞l提到“對于有同類需求的采購項目，鼓勵采購人自愿聯合進行采購，提高效益”，筆者認為，通用辦公設備和軟件等受地域影響較小的品目可試點聯合采購，統一編寫采購需求、組織招標，供應商只需要參與一個項目就可實現多個地區的銷售，既降低了競標成本，也降低了銷售渠道成本。

鼓勵集采機構競爭，激活政府采購統一大市場。

受預算管理、集中采購目錄和政府采購限額等因素限制，采購人委托項目時往往只對應一家集中采購機構。因此，每個集采機構都有自己的“基本盤”，集采機構之間缺乏競爭。新版《征求意見稿》落實《深化政府采購制度改革方案》的要求，明確打破“行政級次和部門隸屬關系限制”，并強調“任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構”。筆者認為，程序合規、采購需求專業度、電子化招投標系統和電子化框架協議采購平臺將是集采機構在政府采購統一大市場中的核心競爭力。政府采購監督管理部門除了考核“集中采購機構的采購價格、節約資金效果、采購效率、服務質量、信譽狀況、有無違法行為等事項”外，也可以參考集采機構對集采目錄內品目采購需求的貢獻度。另外，采購人突破限制自行選擇集采機構，可能出現一家采購單位在多個政府采購電子化平臺均有成交記錄的現象，提高了內部管理層級較多的主管預算單位的內控管理難度和受理質疑投訴的采購人同級政府采購監督管理部門的監管難度。

互聯共享，電子化政府采購實現線上統一大市場。

《中共中央、國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》提出，“加快推動商品市場數字化改造和智能化升級，鼓勵打造綜合性商品交易平臺”“深入推進招標投標全流程電子化，加快完善電子招標投標制度規則、技術標準，推動優質評標專家等資源跨地區跨行業共享”。目前，各地的政府采購市場都在積極探索電子化政府采購招投標系統和框架協議采購平臺，呈現出“百花齊放”的狀態，但同時也存在平臺重復建設、CA無法互認、供應商重復投標、成交結果無法比較等問題，與統一大市場的要求背道而馳?！墩髑笠庖姼濉返谖迨鍡l明確了“國家鼓勵利用數據電文形式和電子信息網絡開展政府采購活動，推動交易流程、公共服務、監督管理的透明化、規范化和智能化，推進電子證照應用，實現政府采購信息資源與其他公共服務平臺互聯共享”的要求。筆者認為，未來全國各地的政府采購電子化平臺應逐漸統一數據接口、底層數據庫格式，打通數據壁壘，實現政府采購統一大市場的信息資源互聯互通，進而推動政府采購從電子化向數字化邁進，數據反哺采購需求和采購政策。

序號	修改項	現行《政府采購法》	上一版《征求意見稿》	新版《征求意見稿》
1	集中采購目錄	第七條政府采購實行集中采購和分散采購相結合。集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。屬于中央預算的政府采購項目，其集中采購目錄由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，其集中采購目錄由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。	第六條政府采購實行集中采購和分散采購相結合。國務院統一制定政府采購貨物、工程和服務的集中采購目錄。納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購。	第六條政府采購實行集中采購和分散采購相結合。技術、服務等標準統一，采購人普遍使用的項目應當納入集中采購目錄。集中采購目錄由國務院確定并公布。
2	政府采購限額標準	第八條政府采購限額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。	第七條政府采購限額標準，由國務院確定并公布。	第七條政府采購項目實行限額標準管理。政府采購限額標準由國務院確定并公布。
3	政府采購政策	無	第三十條國務院政府采購監督管理部門會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過首購訂購、預留采購份額、制定采購需求標準、評審優惠、優先采購、鼓勵分包等執行措施，實現政府采購政策目標。	第二十九條政府采購政策應當由國務院政府采購監督管理部門會同國務院有關部門根據國家經濟和社會發展要求統一制定，維護全國統一大市場和公平競爭。
4	采購需求	無	第四十一條采購人應當對采購需求和采購計劃進行審查，健全評估論證和集體決策制度，確保采購需求和采購計劃合法、規范、科學，體現預算績效目標。	第三十一條采購人應當根據法律法規、政府采購政策和國家相關標準，結合本部門職責科學合理確定采購需求。采購需求應當合規、完整、明確、可評判、可驗證，符合采購項目特點和實際需要。沒有國家相關標準的，采購人可以采用市場公允標準，也可以根據項目目標提出更高的技術要求，但是不得通過特定指標或者技術路線指向特定供應商，妨礙公平競爭。
5	批量集中采購	無	第二十三條對于適合實行批量集中采購的集中采購項目，應當實行批量集中采購，但緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務、工程項目除外。	第十八條對于適合實行批量集中采購的集中采購項目，應當實行批量集中采購，但緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務、工程項目除外。
6	采購文件標準文本	無	第五十五條采購人應當根據采購項目特點和需要編制招標文件。招標文件應當包括采購需求、投標人資格條件、政府采購政策要求與執行措施、一次性密封報價等投標報價要求、評標方法和標準以及擬簽訂的合同文本等事項。招標文件應當使用國務院政府采購監督管理部門制定發布的政府采購招標文件標準文本編制。	第四十五條采購文件應當根據采購實施計劃編制，包括采購項目基本情況、采購需求、供應商資格條件、采購估算價值或者采購最高限價、合同文本或者合同草案條款、評審方法、等標期等主要內容。國務院有關部門依法制定采購文件標準文本的，應當使用標準文本。
7	采購人內部控制制度	無	第四十條采購人應當建立健全貨物、工程和服務采購的內部控制制度，加強采購計劃審核，提高內部控制管理水平。	第三十條采購人應當建立健全政府采購的內部控制制度，明確工作程序和崗位職責，強化監督制約機制，落實績效目標要求、促進市場競爭、維護公共利益、防范采購風險。
8	確定采購方式	無	第四十三條采購人應當根據政府采購項目需求特點、績效目標和市場供需等情況，依照本法規定的適用情形，確定采購方式。	第三十五條采購人應當根據采購項目特點，按照本法規定的適用情形合理確定采購方式。
9	采購實施計劃	無	第三十九條采購人應當根據采購需求特點編制采購計劃。采購計劃包括采購實施時間、采購組織形式、采購方式、競爭范圍、評審方法及專家選取、采購子項目劃分與合同分包、合同定價方式、知識產權約定、風險管理措施等。	第四十條采購人應當根據前期工作情況編制政府采購實施計劃。采購實施計劃包括主要需求內容、采購方式、競爭范圍、評審方法、合同定價方式、履約驗收方案和風險管控措施等。
10	驗收主體	第四十一條采購人或者其委托的采購代理機構應當組織對供應商履約的驗收。	第一百零四條采購人應當組織對供應商履約的驗收，通用的貨物和服務由采購人組織本單位驗收人員自行驗收。	第八十三條采購人應當組織對供應商履約的驗收，根據采購合同確定的驗收標準進行驗收。
11	資金支付	無	無	第八十六條驗收合格的項目，采購人應當按照政府采購合同約定，及時向供應商支付采購資金。
12	采購人、集中采購機構內部監督	無	第一百一十八條采購人、集中采購機構應當建立健全內部監督管理制度。采購活動的決策和執行程序應當明確，并相互監督、相互制約。經辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限應當明確，并相互分離。	第九十六條采購人、集中采購機構應當建立健全內部監督管理制度。采購活動的決策和執行程序應當明確，并相互監督、相互制約。經辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限應當明確，并相互分離。
13	采購人要求	無	第一百一十九條采購人、集中采購機構的采購人員應當具有相關職業素質和專業技能，符合政府采購監督管理部門規定的專業崗位任職要求。采購人、集中采購機構對其工作人員應當加強教育和培訓；對采購人員的專業水平、工作實績和職業道德狀況定期進行考核。采購人員經考核不合格的，不得繼續任職。	第九十七條采購人、集中采購機構的采購人員應當具有相關職業素質和專業技能，符合政府采購監督管理部門規定的專業崗位任職要求。采購人、集中采購機構對其工作人員應當加強教育和培訓；對采購人員的專業水平、工作實績和職業道德狀況定期進行考核。采購人員經考核不合格的，不得繼續從事政府采購工作。
14	供應商參與政府采購市場	無	第四條國家維護政府采購市場公平競爭。任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進入本地區和本行業的政府采購市場。	第四條國家推進政府采購統一大市場建設。任何單位和個人不得采用任何方式，非法限制和阻撓供應商自由進入政府采購市場。
15	聯合采購	無	第二十四條對于有共同需求的采購項目，鼓勵采購人自愿聯合，集中帶量采購，提高效益。	第十九條對于有同類需求的采購項目，鼓勵采購人自愿聯合進行采購，提高效益。
16	信用體系	無	第十一條國家加強政府采購市場信用體系建設，建立全國統一規范的政府采購活動當事人及相關人員信用記錄和信用評價制度，依法實施失信懲戒和守信激勵。	第一百零六條國家加強政府采購市場信用體系建設，建立全國統一規范的政府采購活動當事人及相關人員信用記錄和信用評價制度，依法實施失信懲戒和守信激勵。
17	阻擾和限制供應商進入政府采購市場所應承擔的法律責任	無	第一百三十七條任何單位或者個人阻撓和限制供應商進入本地區或者本行業政府采購市場的，責令限期改正；拒不改正的，由該單位、個人的上級行政主管部門或者有關機關給予處分。	第一百一十六條任何單位或者個人非法限制和阻撓供應商進入政府采購市場的，責令限期改正；拒不改正的，由該單位、個人的上級行政主管部門或者有關機關給予單位負責人或者個人處分。
18	委托集中采購機構	無	無	第十八條委托集中采購機構代理采購業務，可以不受行政級次和部門隸屬關系的限制。
19	委托采購代理機構	第十九條采購人可以委托集中采購機構以外的采購代理機構，在委托的范圍內辦理政府采購事宜。采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構。	第二十五條采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構。	第二十條集中采購目錄以外的政府采購項目，采購人可以委托采購代理機構辦理，依照本法規定采購委托代理服務。任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構。
20	電子化政府采購	無	第十條國家鼓勵利用數據電文形式和電子信息網絡開展電子政府采購活動，推動交易流程、公共服務、監督管理的透明化、規范化和智能化，以及政府采購信息資源互聯共享。	第五十五條國家鼓勵利用數據電文形式和電子信息網絡開展政府采購活動，推動交易流程、公共服務、監督管理的透明化、規范化和智能化，推進電子證照應用，實現政府采購信息資源與其他公共服務平臺互聯共享。

（作者單位：中央國家機關政府采購中心）

(來源：中國政府采購報)

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